积极扩大水利项目利用 地方政府专项债券规模

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2023年水利建设任务相当繁重，相应的投资需求非常大，落实好投资至关重要，必须积极扩大地方政府专项债券利用规模，拓展水利有效投资空间。

如何抓住政策机遇？如何提高项目谋划质量？如何破解水利项目申报过程中的难点堵点问题？中国水利报记者日前专访了长期从事基础设施领域投融资研究的国家发展改革委投资研究所体制政策研究室主任、研究员吴有红，探讨水利领域如何更好利用地方政府专项债券。
01
Q
近年来，地方政府专项债券市场情况如何？

A: 地方政府专项债券是带动扩大有效投资、稳定宏观经济的重要手段。近年来，地方政府新增专项债券发行量保持高位，主要投向交通、市政和产业园区基础设施、棚改等事关发展和民生的重要领域。2022年，国务院提出对地方2019年以来结存的5000多亿元专项债限额进行盘活，作为一项重要的接续政策措施。相较往年，2022年专项债的发行进度显著前置，债券期限更趋长期化，发行利率整体下行但区域间发行利差差异有所扩大。为持续加力重点项目建设，2022年在既往重点支持领域项目建设基础上，适量扩大资金投向领域和用作项目资本金范围，专项债资金使用的监督管理进一步强化。

02
Q
近期，国家发展改革委向地方反馈了2023年第一批地方政府专项债券准备项目清单，有一批项目未能通过筛选，其主要原因有哪些？

A: 按照专项债项目审核和发行工作流程，项目纳入准备项目清单是发行专项债的前提条件。国家发展改革委要对地方报送的项目筛选形成准备项目清单，然后由各地方在国家下达的分地区专项债务限额内，根据项目轻重缓急和前期工作情况等，从准备项目清单中选择项目安排发行。据了解，2023年第一批地方政府专项债申报项目未通过国家发展改革委筛选，可能存在多方面原因。一个原因是申报项目不符合投向领域有关规定，比如，投向领域选择不准确、建设内容与选择的投向领域不对应、建设内容出现禁止类项目清单中的内容等。再一个原因是申报项目不够成熟，前期工作深度不够，新开工项目该办理的可研审批、用地预审、环评等手续有缺项或者不符合有关规定。还有一个重要原因是申报项目没有满足项目收益和风险管理要求，例如项目收益能力不足，不具备与投向领域相对应的经济效益，无法实现融资收益的平衡。

03
Q
您提到导致筛选不通过的原因中，第一条就是项目不符合投向领域规定，在选择投向领域时需要注意什么？

A: 目前，我国对专项债投向领域采取“正面清单+负面清单”管理模式，并根据扩大有效投资等要求不定期修订清单。申报项目要通过筛选，需要根据项目建设内容和规模精准选择投向领域。2022年新修订的地方政府专项债券投向领域有十大类，每一类领域里面还有若干细分领域。申报项目的主要建设内容和规模要与所选择的投向领域及其细项相对应，而且不能出现负面清单中的建设内容，包括技术用房等楼堂馆所、景观提升等形象工程、主题公园等商业设施、纯产业类项目等。此外，要尽量避免多领域组合的项目，尤其是子项目多、内容庞杂且相互之间缺乏必要关联性的简单粗暴的打捆项目。

04
Q
前期工作的进展也是影响项目能否通过筛选的重要因素之一，在确保项目成熟可行方面您有哪些建议？

A: 专项债的总体政策导向是加快发行使用、能尽快形成实物工作量。因此，筛选时会非常强调项目的成熟度和可行性，注重项目前期工作情况。申报项目要通过筛选，项目成熟可行、能尽快形成实物工作量是一个硬条件。建议各地方要扎实开展前期工作，深化项目可行性研究，加快履行项目赋码、项目审批等手续，确保在2023年能够开工并形成实物工作量。考虑到在建项目存在资金接续需求且能更快形成实物工作量，专项债资金会优先支持在建项目。

05
Q
水利领域专项债项目谋划面临哪些堵点、痛点？

A:一是水利项目尤其是重点水利项目前期工作周期长、手续繁多，部分手续需要上级部门进行批复。有一些水利项目跨行政区域，统筹协调难度较大。

二是水利项目的技术经济特征决定了一部分水利项目在投入产出比、直接经济效益等方面的优势不够明显，因此相对其他行业领域，水利领域储备专项债项目面临比较窄的选择面。

三是有一些水利项目工程量巨大、投资规模大、工期长，而且在项目实施中还会受到很多不确定因素影响，加大了准确预测项目收益和成本的难度。

06
Q
针对重点水利项目前期工作周期长等情况，您认为应该如何优化项目前期工作？

A:建议加强水利项目前期工作阶段部门协同。首先，深化项目可行性研究，尽快稳定项目选址、建设方案等，依法依规加快推进环评、用地等项目前置要素条件工作。其次，前期工作要有项目全生命周期思维，充分预见到未来通过专项债筹集资金的可能性。此外，地方水利主管部门要与发改、财政部门做好衔接和沟通，及时反映专项债资金需求。

同时，建议形成项目储备常态机制，要前瞻性谋划、主动谋划，充分衔接上级规划、本地经济社会发展规划和专项规划，做好水利项目储备工作，健全“申报一批、落实一批、建设一批、储备一批”的良性滚动机制。

07
Q
如何破解水利项目公益性突出而收益不足的难题？

A:公益性突出而收益不足是水利领域申报专项债项目面临的一大难题。为满足融资收益平衡的专项债项目要求，要充分挖掘水利项目收益，优化项目收益结构。具体可根据各地区经济社会发展水平和不同类型水利项目特点，选择差异化模式和策略。

收益较为充足且能覆盖全部成本的优质水利项目，可采用单一项目申报地方政府专项债券，同时调整项目资金来源结构，扩大专项债券投资规模，为其他无收益的公益性项目腾挪财力空间。

收益不足的水利项目，可考虑将水利项目与其他领域项目适当组合，或者在水利领域内部进行适当组合，如推进水务一体化。但需要注意的是，组合项目或打捆项目要突出水利主业，各子项目之间要有关联性，不能简单粗暴、毫无关联地打捆，而且其他参与组合的项目也不能是专项债投向领域禁止类项目。

08
Q
项目资本金筹措是水利基础设施建设面临的突出难题。如何拓宽水利项目资本金来源，减少长期以来对财政资金的依赖？

A:建议更多采用资本金注入方式安排中央预算内投资、专项债券等资金，提高专项债用于水利项目资本金的比例，引导和带动社会投资。

目前，按照相关政策，以省为单位，专项债资金用于项目资本金的规模占该省份专项债规模的比例不超过25%。

但从近几年专项债使用情况来看，经估算，专项债用于项目资本金的实际比例不到10%，远低于规定上限，还有不小的利用空间。水利领域可以充分利用专项债用作项目资本金的政策，进一步提高占比。

此外，还可以积极探索拓宽项目资本金筹措渠道，比如，利用政府和社会资本合作（PPP）模式吸引社会资本直接参与投资建设水利项目，或通过设立投资基金吸引社会资本间接参与。另外，也可以积极争取发行水利基础设施投资信托基金（REITs）等权益型、股权类金融工具。



来源：中国水利报

编辑：张雪睿

审核：朱开际

主办：襄阳市水利和湖泊局

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